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原创 反对特朗普的人在反对什么

2020-11-06 26 cisp

原标题:反对特朗普的人在反对什么

图/人民视觉

反对特朗普的人在反对什么

本刊记者/曹然

发于2020.11.9总第971期《中国新闻周刊》

四年前,特朗普对他的选民说“你有什么可失去的?”如今,对于白宫重要性和责任有了新的理解的美国人,戴着口罩和手套,邮寄选票或者在社区排起了长队。

这个蜿蜒的投票队伍被《纽约时报》形容为“民主制度的小肠”,美国媒体称对特朗普的反对,激发起人们的投票热情,但这并不能弥合特朗普四年带来的撕裂。

《纽约时报》和锡耶纳学院(Siena College)的一项全国民调中,不同政治派别的选民都表示,他们担心下一代的美国人情况将会更糟,还担心美国有可能失去民主。

这种情绪对于共和党和民主党两边的选民来说,具有不同的含义。共和党人更警觉的是民主党内部滋生的社会主义,以及在针对警察和历史人物的抗议活动中美国价值观出现的深刻变化。民主党人则担心来自白宫内部的民主威胁,因为他们认为特朗普破坏了美国的各项制度和法制。

失序的危机

在2020美国大选倒计时100天来临之际,美国总统特朗普宣布发起“莱金德行动”,派遣大量联邦执法人员进入芝加哥等美国大城市打击暴力犯罪,并要求美国司法部提供超过6100万美元用于招募数百名新警察,用于执行这一行动。

这项以6月在密苏里州堪萨斯城家中遇害的4岁男孩莱金德·塔利费罗名字命名的行动,用意是要突出特朗普竞选策略中的“法律与秩序”(law and order)主题。此后的选战冲刺阶段,这个1968年尼克松竞选总统时曾使用的主题持续升温。

今年6月弗洛伊德之死后引发的全国性示威活动中,特朗普就在社交媒体上一遍又一遍地打出“法律与秩序”的口号。虽然白宫幕僚长梅多斯多次出面澄清“总统是站在法治一边的”,但在与民主党总统候选人拜登的论战中,特朗普还是没有听从幕僚的建议,选择放弃华盛顿最通用的词汇“法治”(rule of law),再度一遍遍地喊出“法律与秩序”。

“美国法律文化中的‘法治’强调‘法律重于领导人’,核心角色是律师和法官。‘法律与秩序’则强调法律对于维持社会和政治稳定至关重要,强调警察和国土安全部等联邦机构的重要性。”马萨诸塞大学阿默斯特分校法学教授、哈佛大学肯尼迪政府学院研究员大卫·迈德尼科夫对《中国新闻周刊》介绍。

迈德尼科夫指出,“法律与秩序”或许就是特朗普理解中的“法治”。虽然“这两个概念本身不是泾渭分明的”,但当特朗普为了实现“法律秩序”而用尽他手中的权力时,保护“法治”的相对边界模糊的规范(norm)与惯例纷纷被打破,推动美国政治和社会陷入一场失序的危机中。

迈德尼科夫介绍,两百多年前制定宪法的美国先驱们“更担心的是新体制下的立法部门(国会)将拥有过大的权力,而行政部门(总统)没有足够的权力,因而扩大行政权力的趋势在立宪时就已奠定。”

最近四年,这段有些遥远的“历史漏洞”成为特朗普扩大自己权力的重要依据。美国著名宪法学家、巴尔的摩大学教授加雷特·埃普斯观察到,共和党保守派律师为此构建了一个逻辑:“宣称先驱们希望行政机关掌握所有的权力,直到完全排除国会的干预。”

特朗普上台时,总统权力的扩张已为他留足弹性空间。哥伦比亚大学法学荣休教授彼得·施特劳斯在一项研究中指出,自尼克松政府以来,美国公民受到来自联邦政府“条例”和总统行政令等“准立法”规则的法律义务约束,数量已经远远超过了来自国会的立法。在“特朗普时代”到来前,白宫与国会的平衡已经被打破。

“总的来说,民主党总统——卡特、克林顿和奥巴马——在使用行政权力方面比小布什或特朗普更有原则。”埃普斯对《中国新闻周刊》说,“但每位总统都会在某个时候发现自己受到反对派的阻挠。而在此背景下,在扩张行政权力上进行创新变得诱人起来。”

在特朗普的反对者看来,他是最不愿意“抵制诱惑”的美国总统。2020年6月,非洲裔男子弗洛伊德之死引发了连续的示威浪潮,美国多数州政府拒绝出动军队应对,但特朗普成功调动国民警卫队,用来对付华盛顿的游行人群。从民主党人控制的众议院,到反对此项决定的军队领导机构参联会,再到哥伦比亚特区政府,所有人都对此束手无策:华盛顿国民警卫队的最高指挥官,不是特区负责人,也不是军方,而是总统。

相较前任们,特朗普并没有选择在扩张总统权力上进行制度突破,甚至抛弃了“二战”以来美国总统通过新设联邦部门扩张行政权力的路径,但通过强化他对行政和司法机构的人事掌控来进行。以司法部和国务院为代表的联邦政府部门一直由技术官僚掌握,被认为是半独立于总统的机构。但特朗普上任后并没有提拔出身相关部门的专业官僚,而是找来石油大亨蒂勒森、情报局长蓬佩奥等“局外人”出任国务卿。是否对特朗普“忠诚”,则成为这些官僚走与留的一项关键指标。

司法部长巴尔在就任前的公开发言,也展现了对特朗普的“忠诚”。他宣称,法律并非一套中立的规则。“他的演讲透露出一种感觉,即社会已经变得不道德,必须通过武力来‘救赎’。”埃普斯对《中国新闻周刊》分析称。到任之后,巴尔以联邦总检察长的身份宣布,当时法院正在审理的起诉特朗普税务和强奸的案件中,特朗普都是无辜的。

当没有忠于自己的合适人选时,特朗普就使用1988年《联邦职位空缺改革法》。该法规定总统有权直接任命联邦部门的临时负责人,无需像提名正式部长那样通过国会程序。

特朗普执政时期,美国中央情报局局长一度空缺188天,国防部“代理防长”执掌达203天,国土安全部超过500天没有正式部长,分别创下美国历史上最长的部长缺位纪录。

6月1日,美国宾夕法尼亚州费城,抗议明尼阿波利斯市警察执法失当致非裔男子乔治·弗洛伊德死亡的人群与警方发生冲突。图/人民视觉

社会撕裂下的“后规范时代”

“和所有聪明人一样,我会避税,只有傻子才会(全额纳税)。”在当地时间9月30日举行的总统候选人电视辩论中,特朗普如此回击《纽约时报》关于他长期避税的报道。针对外界关于他避税的质疑,特朗普几次宣称自己会公布纳税记录,但直到这次11月3日的大选日,也没有兑现承诺。

在美国,总统公布纳税申报单是一项政治规范,但不是法律规定。作为依赖判例、衡平规则而非成文法典的英美法系国家,相比没有成文宪法的英国,美国政治体制框架已经相对法典化。但是,和事无巨细的大陆法系宪法不同,美国宪法没有解答建立军队、法院审判权限等政治制度基本问题,国会、总统与联邦法院则依靠约定俗成的惯例规范行事。

以纳税申报单为例,为保护国家安全,总统除须遵守1978年《政府道德法案》和2012年《国会知识(股票)停止交易法》外,不受一般公职人员信息披露规则约束。不过,政治人物通常会主动公开自己的纳税记录。

过去四年间,联邦法院和国会都曾在诉讼和听证中提醒特朗普遵循这项没有强制力的规范。今年9月的电视辩论前,拜登及其副手哈里斯公布了各自的纳税申报单,但特朗普无动于衷。他拒绝向国会提供证据的理由是众议院调查他的委员会“由民主党人控制”。这违背了另一项政治规范:“总统尊重国会”。在此之前,美国总统从未以党派为由拒绝配合国会听证。

巴尔的摩大学法学院教授加雷特·埃普斯将特朗普的任期定义为“后规范时代”。但他指出,规范的失序并非始于特朗普时代,而是在党派斗争激化的奥巴马执政后期开始加剧,其更深的源头则是美国社会的撕裂。

著有《枪炮、病菌与钢铁》的美国知名学者贾雷德·戴蒙德对《中国新闻周刊》指出,美国社会极化缘起于2005年前后。信息碎片化的社交媒体流行叠加2008年金融危机诱发的社会矛盾,使美国主流白人群体爆发逆向民族主义情绪。随着社会撕裂的加剧,从族裔、肤色、性取向到政治派别,人们开始习惯于将一切话题标签化。

有关联邦法官的提名与表决的规范,则成为最早的牺牲品。上世纪90年代末时,获得民主党总统克林顿提名的联邦最高法院大法官人选金斯伯格还可以在参议院获得超过九成的赞成票,得到几乎所有共和党人的支持。但到奥巴马执政时期,支持堕胎、支持少数族裔和同性平权、支持公共医保等典型的自由派法官观点已经成为共和党及其支持者眼中的“原罪”。

2016年,共和党人麦康奈尔领导的参议院以“选前不宜表决提名”的创意性理由拖延表决奥巴马提名的最高法院法官人选达8个月之久,“参议院必须表决总统的联邦法官提名”的规范就此被打破。另一边,共和党及其总统候选人特朗普不仅没有因为打破规范而失去支持者,反而巩固了自己的票仓,将之列为选战中值得宣扬的一大政绩。

临近2020年大选的选举日时,特朗普故技重施,一边拒绝在电视辩论中谴责白人至上主义,一边再度通过法官提名笼络这批选民。在自由派大法官金斯伯格去世后,特朗普提名持天主教信仰、反对堕胎和同性平权的巴雷特出任最高法院法官,并在选举日“前夜”在参议院火线获得通过。

“特朗普和共和党人善于利用法官问题谋求政治利益,而且屡屡获胜。”美国人文与科学院院士、得克萨斯大学法学教授列文森对《中国新闻周刊》总结道,“我认为大多数美国以外的人完全没有意识到,最高法院已经是赤裸裸的政治程序的一部分。”

著名法学家波斯纳则指出,特朗普获得的支持恰恰反映了美国白人主流社会的本质追求:把自己想象中的“美国”放在第一位,并要求他们的领导人推行有利于“美国人”的政策,而并不在意这是否违背游戏规则。

特朗普上任后屡屡打破规范正体现了这种观念。迈德尼科夫以2017年的旅行禁令为例,解释了特朗普和前任们不同的行事逻辑:一个正常的共和党总统会认为自己必须掌控移民事务,所以要让立法机构重视这个问题,要在参议院和众议院的博弈中加入这个议程,要去法院挑战既有法律,去推进这一切。而特朗普的又一种“粗暴”选择是:既然我有权发布总统行政令,那我就发布一个行政令好了。

“特朗普不从行政机关与立法机关的关系上考虑问题,他在意的不是遵循宪法和规范之下的总统行事方式,而是想解决他眼中的真正重要的实际问题;在他看来,权力制衡的民主机制就成了阻碍他解决问题的一个更大的问题。”迈德尼科夫对《中国新闻周刊》说。

将焦点放在解决“具体问题”上的特朗普,并不在意自己打破规范所带来的损害:他打破的其实是三权分立的平衡。在他发布旅行禁令前,美国法律曾为总统行政令设置了制衡机制:国会负责表决行政令的执行资金,其目的是以此为制衡,让总统和国会在立法上相互牵制。

2018年中期选举后,赢得众议院的国会民主党人一度寄希望于通过不予拨款的方式让特朗普重回正轨。但特朗普很快从默认“任何一党的任何总统都不应被假定为会以独裁方式行使被授予的权力”的规范中找到了突破口:美国总统有宣布紧急状态的权力,而紧急状态下总统可以调动资金。

当国会否决向政府提供修建美墨边境墙的资金时,他通过宣布紧急状态挪用国防经费填补了建墙的开支,并在2020年的竞选活动中将之视为自己的重要政绩。2020年,他还通过宣布紧急状态将与国际刑事法院合作调查美军在阿富汗所犯战争罪的行为定性为犯罪,以阻止美国籍知情者暴露美军的罪行。

加雷特·埃普斯警告称,特朗普对规范的破坏已经失去了边界和底线。而一旦破坏规范成为新常态,美国政治体制的一切都可能被改变,因为毕竟美国宪法“没有明文规定国会必须建立陆军和海军,没有规定国会必须为任何目的划拨任何资金,没有规定最高法院决定法律的合宪性,没有规定最高法院需要审理怎样的案件,没有规定政府要设置检察总长(司法部长)起诉联邦犯罪,也没有规定官员必须向公众说出真相……”

“规范是宪法生命力的基石。没有规范,体制将以惊人的速度僵化为专制。”埃普斯更加担心:“后规范时代只是后法治时代的前传。”

迈德尼科夫则指出,最可怕的是特朗普的行为损害了规范赖以生存的社会共识。特朗普违背规范的行为本身并不违法,但当他用“傻子才纳税”的逻辑对待政治规范,“会让那些不信任体制、觉得可以用违法方式对抗体制的人倍感鼓舞”。

在特朗普抛弃政治规范并用言辞攻击法官、民主党议员和州长时,右翼武装团体筹备了绑架密歇根州州长、夺取州政府的计划。当特朗普滥用紧急状态的规范挪用资金修建美墨边境墙,他的右翼支持者在波士顿殴打墨西哥移民,并冲着赶到的警察高喊:“特朗普是对的,这些移民都应该被赶走。”

耶鲁大学的一项研究显示,特朗普的言行直接导致了种族主义暴力事件增多。每当他在一个地方的集会上演讲,当地少数族裔都会受到多于平时的暴力袭击。联邦调查局的数据也显示,自特朗普当选以来,仇恨犯罪出现反常激增,且一直持续至今。这是25年来仇恨犯罪的第二大增长,仅次于2001年“911事件”后的高峰,犯罪也集中在特朗普以较大优势获胜的地区。

9月22日,在美国首都华盛顿,2万面美国国旗摆放在华盛顿纪念碑附近悼念20万新冠逝者。图/新华

“修补规范,而不是终结规范”

列文森对《中国新闻周刊》说,反思特朗普时代,最重要的就是反思美国宪法体制是否还能体现最基本的法治原则:平等和代表民意。但是,迈德尼科夫强调,虽然长期看来这些制度都需要被改变,但在一个需要修复全社会的法治观念的时期,修宪未必是一个好的选择。自1992年以来,美国宪法再未进行过修订。

另一个棘手的问题是,类似“总统尊重国会”这样的政治规范往往基于华盛顿的理性与良知设立,无法转换为成文法典。曾参与克林顿弹劾案的法学家罗森维格以总统有权宣布紧急状态的规范为例:“在特朗普当选之前,我曾怀疑我们是否可以将同样的假定(假定总统不以独裁方式行使特权)扩展到特朗普身上。今天,这个问题的答案似乎显而易见。但是,如果‘推定总统没有恶意’的基本规范受到质疑,那么整个联邦权力架构——特别是行政的自由裁量权——就都受到了质疑。”

罗森维格给出的建议是“修补规范,而不是终结规范”,这需要更多的程序审查和一个更具监督权的国会。他建议国会通过立法强制要求所有总统候选人披露纳税申报单,并由国会确认紧急状态的开始与终结。

然而这又回到了美国国父们担忧的限制总统权力的负面影响:国会的权力扩张。专家指出,当遇到紧急情况真的需要总统立刻宣布紧急状态时,国会程序将成为掣肘。

加雷特·埃普斯在接受《中国新闻周刊》采访时提出了政治文明重建的“四步走”路径:恢复联邦司法部相对于总统的独立地位;通过立法恢复政治透明度;修复总统和国会之间的正常关系;改革联邦法院,使之脱离政治极化的困扰。

迈德尼科夫则强调,真正重要的是恢复美国社会对法治、规范的信心。“特朗普的言行破坏了人们对美国制度的信任,这会让相当一部分美国公民对拜登政府的法治和法律体系产生怀疑。”他对《中国新闻周刊》说,“拜登——就像特朗普之前的大多数总统一样——需要在很大程度上重新阐明和恢复法治和价值观的重要性,这才是限制政府过度行为和保护美国个人的重要因素。”

“最重要的是,在过去的四年里,许多法官、律师、民众都有成功抵制特朗普的言行。我们有很多反对特朗普行政指令的法庭裁决,有非常强大的公民社会,他们会大声说出自己的反对,而且他们确实也可以大声说出来。”迈德尼科夫说。

但迈德尼科夫也承认,在特朗普时代社会极化加剧的背景下,形成法治共识将是一个漫长的过程,而且“谁也不能保证那些此前被特朗普鼓舞起来的右翼武装团体会做出什么举动”。选举日前夕,一些支持特朗普的民众在社交媒体上展示自己的枪支,宣称准备和“窃取选举胜利的拜登”决一死战。特朗普治下的国土安全部官员也证实,拜登有受到极右翼团体攻击的危险。

“我认为,在美国,政治极化演变为武装冲突的可能性非常小。不过,在1935年的西班牙,大多数西班牙人也认为西班牙的政治极化不太可能演变成可怕的武装冲突。然后从1936年开始,那里爆发了持续了三年的内战。”贾雷德·戴蒙德对《中国新闻周刊》说。